Les territoires sont traversés par de nombreuses infrastructures linéaires : routes, réseaux de télécommunication, conduites de gaz, réseaux humides, lignes électriques, oléoduc, voies ferrés… Elles permettent un haut niveau de service aux administrés et sont essentielles à l’économie (transport de biens et de personnes, transmission de l’information, etc.).

L’environnement naturel dans lequel elles s’implantent est fluctuant, ce qui contraste avec leur linéarité. L’occupation des sols rajoute une difficulté supplémentaire à prendre en compte, dans la mesure où chaque milieu (urbain, agricole ou naturel) possède des spécificités en termes de règlementation, d’insertion paysagère, de surface disponible, etc.

Malgré une grande diversité d’acteurs concernés, les deux principaux protagonistes restent les gestionnaires de réseaux et les collectivités territoriales. Lorsqu’il ne s’agit pas de la même personne, une bonne coordination entre les deux est primordiale tant pour tenir compte des risques et contraintes du réseau concerné que pour faciliter leur intégration dans l’environnement urbain ou paysager.

Ce dialogue passe notamment par un ensemble de mesures prises en compte dans les documents d’urbanisme (notamment le Plan Local d’Urbanisme) permettant d’encadrer l’implantation et la gestion de ces infrastructures.

La préservation du paysage : un enjeu majeur.

Tout usager d’une infrastructure autoroutière a pu à un moment ou un autre être confronté à un foisonnement de bâtiments implantés notamment à proximité des échangeurs ou diffuseurs autoroutiers ou dans les ensembles urbains.

A l’heure où l’autoroute devient un vecteur du développement touristique et économique, tant dans les possibilités de mobilité que dans l’effet vitrine qu’elle permet de développer (en effet, aujourd’hui l’autoroute contribue à l’essor de la communication par l’image et permet d’attirer l’attention des usagers sur des éléments particuliers), la conséquence d’une urbanisation trop proche des grands axes autoroutiers engendre bien souvent un phénomène de banalisation du paysage.

Aussi afin de prévenir ce phénomène sur les abords autoroutiers, la Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement dite LOI BARNIER, a pris en compte cette nécessité de limiter dans la mesure du possible l’urbanisation aux abords des grands axes routiers, notamment des autoroutes.

Traduits au sein du Code de l’Urbanisme, les objectifs de la loi sont clairs et permettent d’encadrer, en dehors des espaces urbanisés, l’implantation de certaines constructions dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes (article L.111-6 du Code de l’Urbanisme). Cette disposition règlementaire contribue notamment à limiter le phénomène de développement de l’urbanisation « linéaire » et permet de ponctuer, ouvrir le paysage afin de préserver des espaces vides de constructions aux abords des voies (l’autoroute contribuant ainsi au développement des richesses paysagères et environnementales des territoires traversés).

La prise en compte des dispositions de la Loi Barnier au sein des documents d’urbanisme constitue par principe un moyen pour les gestionnaires du domaine autoroutier d’informer les porteurs de projet des contraintes existantes. Cependant, en tant que norme d’ordre public, le silence du PLU en la matière ne le rend pas pour autant illégal puisque les prescriptions de la loi BARNIER s’appliquent au stade de la délivrance de l’autorisation d’urbanisme. L’autoroute devient alors une contrainte supplémentaire pour les porteurs de projets qui n’auraient pas anticipé les contraintes qui lui sont attachées.

Une autre limite de la loi BARNIER réside dans son champ d’application. En effet, certaines typologies de constructions ne sont pas soumises aux obligations de recul imposées (les constructions agricoles, les réhabilitations / extensions de constructions existantes, changements de destination et certains équipements) et peuvent contribuer, tant au phénomène de mitage pour lequel la loi a été mise en place, qu’à à la création de facteurs risques pour les usagers ou les porteurs de projets. Enfin, la marge de recul imposée de part et d’autre de l’axe autoroutier peut être diminuée dans le cadre de la réalisation d’une étude d’entrée de ville.

Si les dérogations applicables aux typologies de constructions sont relativement faciles d’exécution et peuvent être plus ou moins encadrées dans les documents d’urbanisme via l’institution de règles de recul spécifiques, la réalisation d’une étude d’entrée de ville reste plus complexe et doit nécessairement être intégrée à un document d’urbanisme pour pouvoir être applicable, le porteur de projet doit alors justifier d’un certain nombre de critères et d’orientations pour pouvoir réduire la marge de recul.

C’est dans ces deux dernières situations que le dialogue, et la prise en compte des enjeux autoroutiers, apparaissent indispensables à la préservation des intérêts de chacun (les gestionnaires et les acteurs du développement territorial), pour éviter que l’infrastructure ne soit perçue comme une contrainte et faire en sorte que les « greffes urbaines » puissent se développer en harmonie (tant pour les usagers de l’autoroute que pour les occupants des sites de développement).

La gestion des nuisances sonores

Outre les problématiques liées à la « spatialisation » du territoire, un des problèmes liés au développement des grands axes autoroutiers reste le bruit qu’ils génèrent. Ainsi, en matière d’information, des arrêtés préfectoraux de classement des infrastructures permettent de les classer en fonction de leur volume de nuisance et imposent la mise en place de prescriptions d’isolement acoustiques sur certains bâtiments, notamment « pour toutes constructions d’habitation, d’enseignement, de santé, de soins et d’action sociale, d’hébergement à caractère touristique ».

En matière de nuisance sonore un principe de réciprocité prédomine. Ainsi, lorsqu’une infrastructure s’implante à proximité d’une zone urbanisée, des mesures d’isolation acoustique doivent être mises en place dès le lancement des études de faisabilité, dans une optique de préservation des riverains et de réduction de la nuisance. A l’inverse, lorsqu’une nouvelle construction s’implante dans le périmètre affecté par le bruit d’une infrastructure déjà existante, la notion de préservation ne s’applique plus et c’est au porteur de projet de prendre les mesures qui s’imposent pour protéger du bruit les futurs usagers.

Le rappel de l’existence de prescriptions apparaît donc un préalable en matière d’information (annexion au document d’urbanisme de l’emprise graphique de la zone affectée par le bruit, ainsi que l’arrêté de classement, information de l’existence de nuisances phoniques dans le rapport de présentation et le règlement) mais il n’est pas la seule solution, la nécessaire prise en compte des infrastructures au sein des documents d’urbanisme permet d’anticiper ses effets sonores et de les réduire le plus en amont possible.

Là encore le dialogue avec les gestionnaires apparaît pertinent dans le cadre des procédures d’élaboration ou de révision des documents d’urbanisme. La mise en place de mesures préventives en matière d’aménagements peut contribuer à réduire le bruit perçu par les riverains. Ces aménagements se traduisent différemment en fonction de la vocation de la zone affectée : des aménagements végétalisés, des écrans anti bruit, des marges de recul ou une implantation spécifique des aménagements et des constructions privilégiant en bordure des constructions peut contraintes par le bruit (garage, stationnement, voie de circulation, construction économique…).

La règlementation sur-mesure : une solution pérenne

Quoi qu’il en soi, qui dit présence d’une infrastructure sur un territoire, dit besoin indispensable d’entretien et de développement. Les dispositions de la Loi BARNIER, tant celles du Règlement National d’Urbanisme, anticipent ce besoin et permettent le développement de ces dernières dans leurs abords. Toutefois en matière d’urbanisme des prescriptions plus strictes peuvent être imposées dans les documents d’urbanisme de type PLU / PLUi.

Ainsi, par manque d’informations les auteurs d’un PLU / PLUi peuvent parfois restreindre (par volonté ou non) les possibilités de développement et d’entretien des infrastructures via l’imposition de prescriptions graphiques (espaces boisés classés, droit de préemption urbain – le domaine public autoroutier concédé étant imprescriptible et inaliénable - …) ou réglementaires (classement en zone agricole ou naturelle avec un champ des constructions limitativement encadré…).

La prise en compte d’une infrastructure ne passe pas nécessairement par un zonage spécifique, mais par une réglementation adaptée tant sur son emprise que sur ses abords immédiats. Le développement de projets urbains à proximité revêt parfois une source de nuisance potentielle pour les usagers de l’autoroute (risques d’intrusion ou de chute sur le domaine, phénomène de réverbération pouvant attirer l’attention des automobilistes…).

La prise en compte de ces besoins se fait d’autant plus difficile que les concessionnaires autoroutiers ne sont pas toujours associées à l’élaboration ou la révision des documents d’urbanisme, les prescriptions attachées à leur infrastructure sont ainsi souvent oubliées.

L’attention des auteurs d’un document d’urbanisme est donc attirée sur la nécessité de réaliser un dialogue préalable pour définir les besoins de chacun et prendre en compte les nuisances potentiels réciproques, d’autant que certains concessionnaires autoroutiers mettent en place des cahiers de recommandations synthétiques permettant de balayer l’ensemble des contraintes auxquels ils peuvent faire face. L’État lorsqu’il gère un tronçon autoroutier directement, ou le concessionnaire autoroutier le cas échéant, peuvent donc être utilement consultés ou associés et même parfois doivent être consultés à différents titres aux documents d’urbanisme ou aux procédures d’urbanisme opérationnel de type ZAC ou lotissements par exemple (personnes publiques associées, gestionnaires de voirie, gestionnaires de la servitude d’utilité publique EL1, etc.).

Enfin, en matière de réglementation une attention particulière doit être apportée lors de la définition des occupations admises l’autoroute ne se résumant pas à un tracé linéaire de voirie, elle s’accompagne d’un ensemble de dispositifs indispensables à son bon fonctionnement et qui peuvent être amenés à évoluer (bassin de rétention, ouvrages techniques) notamment sur les aires de repos ou de services (hébergement, commerce…). Entrent dans cette catégorie de prescriptions totalement inadaptées les prescriptions réglementaires de type coefficient d’emprise au sol ou coefficient d’espace vert qui trouvent à s’appliquer sur des constructions et non sur une infrastructure routière linéaire.

Conclusion

Une urbanisation trop proche des infrastructures routières pénalise à la fois le gestionnaire (État ou concessionnaire), en ce qu’il sera gêné pour l’entretien et le développement du réseau, mais aussi la collectivité qui devra faire face à des nuisances sonores et visuelles. Dans le cas des autoroutes, une règlementation spécifique dans les documents d’urbanisme permet de mieux prendre en compte leurs impératifs. Enfin, un rappel des règles nationales dans les PLU permet une meilleure diffusion de l’information à tous les acteurs.